Et si c’était « la droite » qui avait tué la Ve République ? Pierre de Gaulle - Académie du gaullisme

Vingt-cinq réformes sont intervenues depuis 1958, dont trois sous la présidence de Charles de Gaulle – deux purement techniques et celle, essentielle, sur l’élection du président de la République au suffrage universel direct. Les suivantes se répartissent schématiquement en quatre familles : les « sociétales » (lois constitutionnelles du 25 novembre 1993 sur le droit d’asile, du 8 juillet 1999 sur l’égalité entre les femmes et les hommes, du 1er mars 2005 relative à la Charte de l’environnement, du 23 février 2007 relative à l’interdiction de la peine de mort et du 8 mars 2024 relative à la liberté de recourir à l’interruption volontaire de grossesse) ; puis les « techniques » (lois constitutionnelles du 29 octobre 1974, du 18 juin 1976, du 27 juillet 1993, du 4 août 1995, du 22 février 1996, du 28 mars 2003 et du 23 février 2007, respectivement sur la possibilité pour 60 députés ou sénateurs de déférer une loi au Conseil constitutionnel, l’intérim de la présidence de la République, la Cour de justice de la République, la session parlementaire unique ainsi que les immunités parlementaires et l’élargissement des possibilités de recourir au référendum, le financement de la Sécurité sociale, la définition du corps électoral en Nouvelle-Calédonie et la responsabilité du président de la République) ; vinrent aussi les « européennes » (ou internationales), telles celle sur la ratification du traité de Maastricht, celui d’Amsterdam, la reconnaissance comme juridiction de la Cour pénale internationale, le mandat d’arrêt européen, la ratification du traité de Lisbonne après le rejet par référendum le 29 mai 2005 du projet de Constitution européenne ; restent enfin les « révisions politiques », les plus dommageables aux institutions, dont les deux plus lourdes : celle du 2 octobre 2000 sur la durée du mandat du président de la République, et celle du 23 juillet 2008 sur la modernisation des institutions, sachant que la révision du 28 mars 2003 sur l’organisation décentralisée de la République n’a pas, elle, modifié l’équilibre des pouvoirs au sein de la Ve République.

Si tous les opposants à la Ve République ont milité pour la réduction à cinq ans de la durée du mandat présidentiel, sa mise en œuvre constitutionnelle s’est faite en deux étapes, bien identifiées, par deux présidents de la République appartenant à la famille « gaulliste ». En application de l’article 89 de la Constitution, Georges Pompidou crut bon de demander à son Premier ministre, Pierre Messmer, sur la « proposition » de celui-ci, selon le texte, de soumettre au Parlement le vote de la proposition de révision correspondante. Ceci fut fait par l’Assemblée nationale et le Sénat, les 16 et 19 octobre 1973, qui l’approuvèrent chacun à la majorité absolue, franchissant ainsi la première étape du processus de révision. Ensuite, le président Pompidou ayant estimé dangereux d’aller à l’époque au Congrès requérir une majorité qualifiée pour l’adoption définitive de la réforme, la révision est restée dans les tiroirs même si ses deux successeurs immédiats (Valéry Giscard d’Estaing et François Mitterrand) ne cachaient pas leur faveur à cette réduction de la durée du mandat. Malgré leur conviction, ils se gardèrent cependant bien d’y toucher durant leurs septennats respectifs. Puis vint Jacques Chirac, d’abord hostile à l’idée, mais soucieux de pouvoir prolonger sa propre vie politique dans un contexte de cohabitation, qui proposa par référendum l’adoption du quinquennat. Résultat : 73,21 % de « oui », mais avec une abstention jamais atteinte sous la République (69,8 %), et 16 % de votes blancs ou nuls. Cette réforme bien mal née fut accompagnée par un second aménagement juridique qui vint aggraver la confusion des échéances. La loi organique du 15 mai 2001 fit en sorte, par un allongement circonstancié du mandat en cours des députés jusqu’après la tenue de l’élection présidentielle désormais prévue en avril 2002, que la date du scrutin pour les élections législatives fût désormais postérieure à celle de l’élection présidentielle.

On connaît la suite ! Quels que fussent les motifs expliquant le passage au quinquennat engagé par la famille « gaulliste », ses conséquences ont été néfastes. Il est devenu évident qu’unir, et donc confondre, les dates d’élection des deux pouvoirs, en mêlant la désignation du président de la République et la lutte directe des partis qu’est l’élection des députés, a altéré le caractère de l’exécutif au sein de la Ve République. Cette dis position malheureuse a installé une double confusion : d’une part, entre un président de la République investi de la légitimité conférée par le suffrage universel, garant des institutions et détenteur de l’autorité de l’État, et un Premier ministre, désigné et maintenu par celui-là, siégeant autour de lui pour la détermination conjointe de la politique de la nation, dis posant de son propre pouvoir réglementaire, et, d’autre part, celle d’un rapprochement implicite, mais pervers, par fusion des échéances, de la clé de voûte de nos institutions avec le pouvoir législatif, dont la différence de pouvoirs, de préoccupations, de rythme et d’origine électorale est aujourd’hui totalement claire. Dans notre équilibre institutionnel, la durée des fonctions du chef de l’État, fixée à sept ans, ne vient pas seulement de notre tradition républicaine. Il était et reste essentiel de bien distinguer les fonctions régaliennes du président de la République de celles, par nature plus éphémères, du Premier ministre. Être garant de la continuité de l’État exige de la durée et n’équivaut pas à conduire la politique de la nation. Pas davantage le recours au référendum, à la dissolution, aux pleins pouvoirs avec la gestion des problèmes du jour, la direction de l’administration et l’activité réglementaire. La nature, l’étendue, la durée de la tâche du chef de l’État impliquent qu’il ne soit pas absorbé, sans relâche et sans limite, par la conjoncture politique, parlementaire, économique et administrative (3). Tout commandait de maintenir la distinction entre la fonction et le champ d’action du président de la République de ceux du Premier ministre, sans vouloir les rapprocher ou les confondre.

Outre la confusion des rôles poussant ainsi certains à vouloir supprimer la figure du Premier ministre, l’une des conséquences graves de la réforme a été d’amoindrir cette âme de la République qu’est le suffrage populaire. Entre les élections présidentielles et législatives qui se déroulent presque simultanément s’écoule un délai de cinq ans pendant lequel, sauf dissolution ou référendum, les électeurs sont priés de se taire et de ne manifester leurs éventuelles frustrations qu’à l’occasion d’élections locales ou européennes dont les enjeux sont différents. Rappelons simplement que le général de Gaulle, de septembre 1958 à avril 1969, aura fait procéder à dix consultations nationales (référendums, législatives, élection présidentielle), et ce n’est pas la durée du septennat qui a empêché le vote souvent sollicité des Français.

Sous la présidence de Nicolas Sarkozy, le grand fourre-tout de la loi constitutionnelle difficilement votée par le Congrès en 2008, qui a mêlé notamment des modifications relevant de la Constitution avec d’autres qui n’étaient pas de même niveau juridique, a introduit dans notre paysage constitutionnel des modifications substantielles n’ayant pas toutes contribué à clarifier le principe de la séparation des pouvoirs. La réforme de la procédure parlementaire, par exemple, si elle a bien réduit les prérogatives de l’exécutif, n’a pas rempli tous ses objectifs, car en définitive la qualité de la loi ne s’est pas améliorée, notamment en raison de la possibilité réservée aux assemblées de déposer des résolutions en séance publique dans tous les domaines (article 34-1 de la Constitution). De son côté, la novation apportée par l’article 61-1 (question prioritaire de constitutionnalité), qui ajoute un contrôle a posteriori que peut déclencher tout justiciable estimant que la loi dont il fait application comporte des dispositions contraires aux droits et libertés garantis par la Constitution, a transformé le Conseil constitutionnel en véritable juridiction dont le taux de censure n’est pas anecdotique. Reste que dans de nombreux cas, le Conseil préfère différer l’abrogation d’un texte litigieux pour laisser au législateur une marge lui permettant de corriger ou édicter une nouvelle loi, privant ainsi le plaignant du bénéfice associé à l’abrogation de la disposition contestée.

Quant au rôle du président de la République, la liste des restrictions apportées en 2008 aux prérogatives présidentielles est significative, avec un seul mot d’ordre : réduire le pouvoir discrétionnaire du chef de l’exécutif, comme si celui-ci avait montré juridiquement et par la pratique qu’il était le seul coupable des supposés déséquilibres de la République. Faisons l’inventaire : limitation à deux du nombre de mandats consécutifs d’un même président de la République (article 6 de la Constitution) ; restriction du droit de grâce, qui n’est plus qu’individuel (article 17) ; institution d’une procédure d’avis du Parlement, par la commission compétente des deux assemblées, sur une partie des nominations proposées par le président de la République (sous la forme d’une liste définie et votée par le Parlement par le biais d’une loi organique), avec possibilité de s’y opposer à une majorité qualifiée (article 13, alinéa 1) ; application de la même procédure à la nomination par le président des trois membres du Conseil constitutionnel qui relèvent de sa compétence jusqu’ici sans contrôle extérieur (article 56, alinéa 1) ; possibilité désormais reconnue aux deux assemblées ou à 60 députés ou sénateurs de saisir le Conseil constitutionnel pour vérifier, après trente jours d’exercice des pouvoirs exceptionnels de l’article 16 de la Constitution, si les conditions de sa mise en œuvre sont toujours réunies (article 16, dernier alinéa). Et ce n’est pas le droit de prendre la parole au Parlement (article 18) en plus du droit de message déjà existant qui vient tempérer un amoindrissement évident du rôle du président de la République. L’on peut douter de l’intérêt de ces dispositions : l’article 16, qui n’a été utilisé qu’une fois, du 23 avril au 29 septembre 1961, pour restaurer le fonctionnement régulier des pouvoirs publics, n’a pas pour objet normal de réduire le poids de la représentation nationale ; l’avis liant des commissions compétentes des assemblées sur certaines nominations proposées par le président est largement cosmétique en même temps qu’il consomme un temps de travail qui serait mieux utilisé autrement ; la limitation du nombre des mandats présidentiels consécutifs, outre qu’elle est concrètement peu pertinente, pose un problème de principe en encadrant la liberté du suffrage. Pourquoi toiser la fonction de cette manière alors qu’un maire peut être réélu plusieurs fois sans autre limite que celle décidée par ses électeurs ? Quant à la suppression du droit de grâce collective, c’est une mesure, paraît-il, technique avancée par nombre de juristes estimant dangereuse une faculté qu’ils pensent contraire au principe de l’individualisation des peines, ou, à l’inverse, aux engagements internationaux de la France telle l’acceptation des compétences de la Cour pénale internationale. Il ne faut pas oublier l’inutile mise en place du RIP (référendum d’initiative partagée), bonne dans son principe mais rendue inefficiente par ses conditions de mise en œuvre. Elle est, en outre, contraire à l’esprit de consultation du suffrage populaire parce qu’elle est dévoyée dans son initiative : c’est le Parlement qui est seul à l’origine de la proposition de loi correspondante. En définitive, sur le seul terrain de la répartition des rôles entre « exécutif » et « législatif », la réforme de 2008, dont c’était d’ailleurs clairement l’intention, n’aura eu pour effet que de rogner encore les prérogatives du président et d’amoindrir le rôle du gouvernement dans l’organisation du travail parlementaire, au bénéfice d’une Assemblée nationale qui n’a pas produit une œuvre législative plus claire et cohérente.

Aujourd’hui, depuis les résultats des législatives de juin 2024, presque tous les partis politiques sont favorables à l’instauration du scrutin proportionnel pour élire les députés, et ainsi prétendre constituer à l’Assemblée ce « miroir de la nation » seul susceptible, selon eux, d’apaiser les tensions et de favoriser les coalitions. Rappelons un instant que c’est le général de Gaulle qui a introduit en 1945 le scrutin de liste (4) à l’échelle départementale, avec pour objectif déclaré d’éviter la « primauté du Parti communiste » qu’aurait instaurée « infailliblement » le choix d’un mode d’élection au scrutin uninominal majoritaire à deux tours. Ce résultat a été atteint avec le « tripartisme » constaté entre 1946 et 1951 puis dévoyé par la loi sur les apparentements (5) afin d’écarter du gouvernement et le Parti communiste et le Rassemblement du peuple français (RPF). Le retour en 1958 du scrutin uninominal majoritaire à deux tours, déjà utilisé durant la presque totalité de la IIIe République, a favorisé ce que les politologues ont appelé l’apparition du fait majoritaire garantissant l’émergence et la stabilité d’une majorité à l’Assemblée comme, également, la possibilité claire d’une alternance. Le général de Gaulle insistait alors en disant : « Il n’y a pas de majorité ferme sans scrutin majoritaire. (6) » Le retour au scrutin proportionnel tel que pratiqué sous la IVe République, ou sous une forme plus ou moins mâtinée, restaurerait-il la possibilité d’une majorité claire et stable à l’Assemblée, empêchée par le résultat des dernières élections législatives, contrairement à ce que le scrutin uninominal était censé favoriser ? La réponse est négative. Tous les politologues, partagés entre le désir d’un système électoral représentatif d’une société diverse et le dégagement d’une majorité pour gouverner, reconnaissent qu’un retour à la proportionnelle favorisera plutôt la dispersion de la représentation que son regroupement. Sa conséquence n’en sera mécaniquement pas une meilleure stabilité du gouvernement, mais plutôt l’émergence de sa pluralité. Cette conclusion quasi arithmétique abîmera lourdement ce que Maurice Duverger appelait « le second pilier du régime » (7), qui, s’il n’est pas de niveau constitutionnel mais relevant simplement de la loi, entraînera vraisemblablement la mise en place régulière de cohabitations postélectorales entre un président de la République élu pour cinq ans et des coalitions nécessairement variables, selon les enjeux. Cette instabilité endogène ne préoccupe guère les partis politiques plus soucieux de prospérer que de gouverner, cela sous le pré texte d’une « plus juste représentation » de la nation par l’intermédiaire de listes d’apparatchiks que les électeurs ne connaîtront même pas et qui combineront entre elles après que ceux-ci auront voté.

Alors que restera-t-il des institutions de la Ve République ? De Gaulle affirmait, lors d’une conférence de presse tenue le 31 janvier 1964 : « Une Constitution, c’est un esprit, des institutions, une pratique. » Avec celle de la cohabitation, acceptée dans son principe par un président de droite dès le 27 janvier 1978 (8), qui deviendra la norme si la proportionnelle est votée, nous serons loin de « l’esprit » initial de cette République car, même si cela apparaît rarement aux commentateurs, lorsque les deux têtes de l’exécutif appartiennent à des groupes politiques différents, c’est le Premier ministre qui, bénéficiant seul du soutien de l’Assemblée nationale, conduit et détermine la politique de la nation. Comme en 1986, 1993 et 1997, le président de la République, « clé de voûte » des institutions, et qui décide d’accepter pareille situation, s’efface largement du paysage. Son pouvoir de dissolution de l’Assemblée, encadré par la Constitution, ne lui assure pas de retrouver une majorité qui lui soit favorable. Quant à l’article 16 (pouvoirs spéciaux), il est inopérant en circonstances normales. Il reste l’usage du référendum. Mais celui de 2005, expressément contredit par le Congrès en 2008 à l’initiative d’un président de la République de droite, a abîmé le sens du suffrage populaire, cela sans compter la modification, la même année, de l’article 61 de la Constitution, qui sou met au Conseil constitutionnel et restreint l’usage initial de l’article 11 (9). Reste la règle cardinale. De Gaulle, encore : « Il est nécessaire qu’existe et se maintienne entre le peuple et moi un accord fondamental. (10) » Le sens de l’arithmétique électorale était pour lui sans ambiguïté, quel que fût le type de consultation. Tout désaveu du peuple entraînait une conséquence simple : son départ.

Alors, « la droite », « les droites » ont- elles conscience d’avoir toutes seules sérieusement abîmé les institutions avant de contribuer, avec d’autres formations, à condamner l’exécutif à une instabilité durable par l’instauration d’un système électoral à la proportionnelle ?

1. Charles de Gaulle, Discours et Messages, tome V, Vers le terme : janvier 1966-avril 1969, Plon, 1970, p. 247. 2. Charles de Gaulle, Discours et Messages, tome IV, Pour l’effort : août 1962-décembre 1965, Plon, 1970, p. 169. 3. Conférence de presse du 9 septembre 1965. 4. Ordonnance du 17 août 1945. 5. Loi no 51-534 du 12 mai 1951 relative au renouvellement de l’Assemblée nationale. 6. Alain Peyrefitte, C’était de Gaulle, tome I, Fayard, 1994, p. 451. 7. Maurice Duverger, « Le second pilier du régime », Enjeu, no 6, octobre 1983, p. 35-36. 8. Discours du 27 janvier 1978 prononcé à Verdun-sur-le-Doubs par Valéry Giscard d’Estaing. 9. « Le président de la République […] peut soumettre au référendum tout projet de loi portant sur l’organisation des pouvoirs publics, sur des réformes relatives à la politique économique, sociale ou environnementale de la nation et aux services publics qui y concourent… » 10. Charles de Gaulle, Mémoires d’espoir, tome I, Le Renouveau, 1958-1962, Plon, 1970.