La Constitution a 65 ans Par RAPHAEL PIASTRA - Académie du gaullisme

Une histoire singulière

La IVè République ne parvient pas à faire face à la situation en Algérie. À la suite du mouvement du 13 mai 1958 à Alger, le président du Conseil, Pierre Pflimlin, présente sa démission au Président de la République le 28 mai 1958. Dans un message adressé au Parlement le 29 mai 1958, le Président de la République, René Coty, annonce qu’il s’est « tourné vers le plus illustre des Français » pour former un nouveau Gouvernement. Le Gouvernement du Général de Gaulle est investi le 1er juin 1958. La loi constitutionnelle du 3 juin 1958 lui donne le pouvoir de rédiger une nouvelle Constitution et précise les conditions de fond et de procédure à respecter.

Le projet de nouvelle Constitution est établi par le Gouvernement du Général de Gaulle. Conformément aux exigences procédurales posées par la loi constitutionnelle du 3 juin 1958 ce projet est ensuite soumis à l’avis de deux organes. Un comité consultatif constitutionnel composé de membres du Parlement et le Conseil d’État. Les projets d’article ont été soumis aussi à un comité interministériel. La loi constitutionnelle du 3 juin 1958 pose aussi certains principes : le suffrage universel est la seule source du pouvoir ;  le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif doivent être séparés ; le gouvernement doit être responsable devant le Parlement ; l’indépendance du pouvoir judiciaire doit être garanti, de même que l’exercice des libertés publiques définies par le Préambule de la Constitution de 1946 et la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen ; la Constitution doit permettre l’organisation des rapports de la République avec les peuples qui lui sont associés.

Le projet définitif de Constitution est adopté en conseil des ministres le 3 septembre 1958. Vous avez bien lu !

On a souvent l’habitude de dire que cette Constitution est « celle du général de Gaulle ». Il n’y a rien de plus faux. Raymond Janot, toujours lui, nous précise que le général était surtout attaché à une nouvelle conception du pouvoir exécutif et notamment du président de la République. Il voulait qu’il soit l’antithèse de ce qu’il était sous les IIIe et IVe républiques. Autrement dit un président qui n’ « inaugure plus les chrysanthèmes » mais soit la « clef de voûte de notre régime ». Sur ce domaine le général a été très attentif. Et s’il n’a pas tenu la plume, il a regardé de très près ce qui s’écrivait sur le président de la République. Ainsi sur les pouvoirs présidentiels, les pouvoirs propres apparaissent pour la première fois dans l’histoire républicaine. Il s’agit de pouvoirs que le président exerce seul, c’est-à-dire sans le contreseing du Premier ministre et des ministres responsables. On les reverra mais citons ici la dissolution ou le référendum. Raymond Janot, qui fut aussi Résistant, en est l’inspirateur direct comme il nous l’a aussi confessé. Le Général n’entendait pas grand-chose aux questions institutionnelles nous précisa-t-il. Mais il sut se faire conseiller aussi par d’éminents collègues en la matière : René Capitant, René Cassin, Jean Foyer (Sur les chemins du droit avec le Général, Fayard, 2006) sont parmi les principaux.

C’est pour cela qu’il a fait en sorte que le Titre premier de la Constitution (De la souveraineté) lui soit consacré avec cette formule empruntée à Abraham Lincoln : son principe (ndlr : de la République) est : gouvernement du peuple, par le peuple et pour le peuple ». Et lors des réunions de préparation de la Constitution l’homme du 18 juin répétait à l’envi : « n’oubliez jamais le peuple dans tout ça ».

Le 4 septembre 1958, le projet définitif de Constitution est présenté aux Français par le général de Gaulle sur la place de la République à Paris. Conformément à la loi constitutionnelle du 3 juin 1958, le texte est soumis au référendum le 28 septembre 1958. Le peuple l’approuve à une très grande majorité et la Constitution de la Ve République est promulguée le 4 octobre 1958. Elle est le texte fondateur de la Ve République.

Lorsqu’on lui demandait ce qu’il pensait de cette Constitution, le regretté doyen Vedel, publiciste majeur du XXè, disait : « je n’aurais pas fait celle-là mais je dois avouer qu’elle fonctionne plutôt bien ».

Un contenu hybride

Hybride est un mot à la mode surtout en matière automobile ! Selon le Larousse il signifie qui provient du croisement de variétés ou d’espèces différentes. Cette définition s’applique tout à fait à la Constitution. En effet elle est de type parlementaire, c’est incontestable. M. Debré qui a aussi piloté la mise en place le dit très clairement lors de son discours de présentation au Conseil d’Etat le 27 août 1958. « Une première volonté a dominé ce projet : refaire le régime parlementaire de la République. Le Gouvernement a voulu rénover le régime parlementaire. Je serai même tenté de dire qu’il veut l’établir car, pour de nombreuses raisons, la République n’a jamais réussi à l’instaurer » dit-il en préambule.

Incontestablement le texte de 1958 contient tous les ingrédients du parlementarisme. Dans un tel régime, le Gouvernement qui incarne le pouvoir exécutif, peut être renversé par le Parlement devant lequel il est politiquement responsable. Les membres du Gouvernement ne sont pas élus, mais sont issus de la majorité parlementaire à laquelle ils doivent leur pouvoir. Et les pouvoirs du président de la République sont contresignés par les ministres. Ce qui fait de lui une sorte d’irresponsable politique. Conçue à l’origine comme un régime parlementaire dans lequel les pouvoirs de l’exécutif sont renforcés, la Ve République est devenue un régime de type semi-présidentiel depuis l’instauration de l’élection du président de la République au suffrage universel direct en 1962. Ce qui a permis de dire qu’il existe une « Constitution de 1962 ». C’est certainement la révision majeure de notre texte fondamental.  On le méconnait mais c’est aussi la place des pouvoirs propres du président qui déroge aux canons du régime parlementaire. Ils sont un des symboles du régime présidentiel. A titre d’exemple, le président américain mais aussi le président russe n’a que des pouvoirs propres. Plutôt que semi-présidentiel (on peut aussi dire semi-parlementaire c’est selon) concept inventé par Maurice Duverger, nous préférons la notion de présidentialisme, consacrée par notre maître Jean Gicquel, pour caractériser le régime de la Vé. Le présidentialisme ou régime présidentialiste est un régime politique, souvent dérivé d’un régime présidentiel, dans lequel le chef de l’Etat est aussi le chef du gouvernement ou joue un rôle prépondérant dans la vie politique. L’équilibre des pouvoirs entre exécutif et législatif est rompu en faveur du premier qui devient hégémonique, sous la férule du chef de l’Etat, avec une réduction des pouvoirs du Parlement. Ce régime présidentialiste que la France a adopté dès 1962 n’a été démenti que lors des cohabitations (1986,1993,1997). A noter que si la France en est la terre d’élection, le présidentialisme a souvent été le modèle de nombreux régimes d’Amérique latine puis d’Afrique noire.

Le général de Gaulle lui-même déclarait « notre Constitution est à la fois parlementaire et présidentielle à la mesure de ce que nous commandent à la fois les besoins de notre équilibre et les traits de notre caractère » (Conférence de presse du 11 avril 1961). Oserions-nous dire que tout est dit ! De son côté, G. Pompidou très au fait du domaine constitutionnel, estimait « Notre système, précisément parce qu’il est bâtard, est peut-être plus souple qu’un système logique. Les « corniauds » sont souvent plus intelligents que les chiens de race. » (Le nœud gordien, 1974).

Quant à son contenu cette Constitution est assez courte (une des plus brèves de notre histoire républicaine) : seize titres, 89 articles. Comme on l’a souligné précédemment l’ordre des titres est essentiel. Il a été voulu par le général de Gaulle lui-même. Ainsi le Titre 1^er est consacré à la souveraineté nationale incarnée par le peuple. Le Titre II pose les règles concernant le Président de la République. De son côté le Titre III est relatif au Gouvernement. Ainsi, et pour la première fois dans l’histoire républicaine, le Parlement ne fait pas partie des premiers titres. En effet il n’apparait qu’au IVe. L’ordre des pouvoirs est donc bien fixé par cette Constitution : l’exécutif d’abord puis le législatif. Alors qu’on pouvait s’attendre par la suite à la mise en place du pouvoir judiciaire, il n’en est rien. En effet ce n’est qu’au Titre VIII qu’est consacrée l’autorité judiciaire. Soulignons que ce n’est pas un hasard.

La justice est là pour dire le droit et donc, comme son nom l’indique, pour rendre la justice et pas autre chose. C’est déjà là une bien noble mission a-t-il déclaré.

On notera dans cette constitution l’apparition, pour la première fois dans notre histoire institutionnelle, d’un juge constitutionnel aménagé par le Titre VII. Il est certain que le général de Gaulle doit se retourner dans sa tombe lorsqu’il voit la place que prend la jurisprudence droit-de-l’hommiste du Conseil constitutionnel. Raymond Janot nous a confessé que la présence de ce Conseil fut une concession faite par l’homme du 18 juin à M. Debré et quelques ministres de la IVe.

On disait plus haut que la clef de voûte des institutions, et donc du régime, était le président de la République notamment de par les pouvoirs qui lui sont concédés. Arrêtons-nous-y un instant. Les actes du Président de la République autres que ceux prévus aux articles 8 (premier alinéa), 11, 12, 16, 18, 54, 56 et 61 sont contresignés par le Premier ministre et, le cas échéant, par les ministres responsables. C’est ainsi que l’article 19 de la Constitution définit les pouvoirs présidentiels. On constate qu’il en est de deux catégories : les pouvoirs propres (sans contreseing ministériel) et les pouvoirs partagés (avec contreseing ministériel). Les premiers sont une véritable novation. Ils permettent au président d’agir, seul, sur l’ensemble de l’échiquier institutionnel : nomination du Premier ministre (et éviction de celui-ci) à l’article 8 ; référendum (article 11), dissolution (article 12), pleins pouvoirs (article 16) ; messages parlementaires (art. 18), rapports avec le Conseil Constitutionnel (articles 54, 56 et 61). Ces pouvoirs propres sont une caractéristique majeure du régime présidentiel, on l’a dit. Quant aux pouvoirs partagés, ils sont un marqueur traditionnel du régime parlementaire. En quelques mots ce sont : la présidence du Conseil des ministres (article 9), la promulgation des lois (article 10), le pouvoir réglementaire (article 13), les pouvoirs en matière diplomatique et militaire (articles 14, 15 et 52), le droit de grâce (article 17).

Voilà l’essentiel du contenu du texte constitutionnel.

Une pratique essentiellement présidentialiste

On pourrait dire pour résumer que, de De Gaulle à Mitterrand, chaque président a opté pour une pratique présidentialiste. En d’autres termes l’homme du 18 juin a imprimé sa marque et ses successeurs l’ont, plus ou moins, suivi.

De 1958 à 1969 le général de Gaulle va être celui qui fixe le cap. C’est à vrai dire dès 1946 qu’il pose le schéma qui sera le sien : « C’est donc du chef de l’État, placé au-dessus des partis, […], que doit procéder le pouvoir exécutif » (discours de Bayeux). Il va être assez interventionniste durant son premier mandat (1958-1965) et notamment prendre en mains les aspects institutionnels (révision de 1962) et la décolonisation algérienne. Après sa réélection de 1965, il va laisser une assez grande marge de manœuvre à G. Pompidou à Matignon. Si l’on doit schématiser, on dira à l’Elysée la diplomatie et les affaires, à Matignon « l’intendance ». Le général a une conception des rôles qu’il a confiés à Pompidou : « Prenez invariablement la position la plus élevée, c’est généralement la moins encombrée ». Bien évidemment son aura et sa personnalité contraint chaque membre du gouvernement à tenir sa place et rien que sa place. Et bien entendu il est hors de question de se faire remarquer autrement que par son ardeur à la tâche. Comme nous l’a confié un ancien ministre, le problème c’est que l’on était ministre de la République mais aussi du Général, double pression ! On a retrouvé une anecdote. Edgard Pisani, alors ministre de l’Agriculture (centriste), fait montre de quelques hésitations sur un aspect de la politique agricole définie en Conseil des Ministres. Réplique cinglante du Général : « M. le Ministre de l’Agriculture a des états d’âme ? Il les surmonte ou bien il en tire les conséquences ».

De 1969 à 1974 c’est G. Pompidou qui arrive aux affaires. Il a été six ans à Matignon donc il connait parfaitement les rouages du pouvoir et a une connaissance aiguë des dossiers de la France.

« Je maintiendrai » dit-il de suite après son élection. Et sa conception va s’inspirer très directement du gaullisme présidentialiste. Et il sera même bien plus interventionniste que son prédécesseur comme le confiera Chaban-Delmas à Matignon de 1969 à 1972. P. Messmer qui lui succède sera un Premier ministre dans le moule présidentiel.

Rappelons qu’en 1976 le plus célèbre des corréziens quitte ses fonctions en déclarant : « Je ne dispose pas des moyens que j’estime aujourd’hui nécessaires pour assurer efficacement mes fonctions de Premier ministre et dans ces conditions, j’ai décidé d’y mettre fin ». R. Barre nous confiera qu’il avait les coudées franches en matière économique et toute la confiance du président « sans quoi je ne serais pas resté » nous précise-t-il.

De 1981 à 1995, F. Mitterrand adopte aussi le cap présidentialiste (qu’il a tant vilipendé dans l’opposition). Deux phrases pour résumer la conception présidentielle de l’Homme de Jarnac. « Les institutions n’étaient pas faites à mon intention mais elles sont bien faites pour moi » (1981). « J’ai eu beaucoup de pouvoirs, parfois trop, mais c’était bien agréable » (1994).

Notons que durant la première, F. Mitterrand a défendu bec et ongles ses prérogatives constitutionnelles contre le gouvernement Chirac : « Je préférerais renoncer à mes fonctions que renoncer aux compétences de ma fonction » (2 mars 1986). Durant la seconde cohabitation, F.Mitterrand est surtout accaparé par sa maladie.

D’abord par la force des choses lorsqu’il prononce la dissolution de l’Assemblée en 1997 et que lui revient une majorité socialiste pour 5 ans. Donc une troisième cohabitation qu’il s’est imposée inutilement (il avait une majorité). Ensuite par tempérament. En effet durant son second mandat, J. Chirac est concentré sur l’écologie, la diplomatie et les affaires militaires. Il laisse volontiers ses Premiers ministres, œuvrer sur l’ « intendance ». J.-P. Raffarin nous l’a volontiers confirmé. En tout état de cause, il s’avère que J. Chirac est certainement le dernier président qui avait une certaine conscience de son rôle et une idée de ses fonctions.  « Le Président de la République n’est pas un citoyen comme les autres dans notre pays, comme dans aucune démocratie. » (2001).

Le cycle présidentiel qui s’écoule de 2007 à 2023 est celui de l’abaissement, espérons non irrémédiable, de la fonction. Le mouvement est impulsé par N. Sarkozy (2007-2012). Là encore deux phrases résument à elles seules un fonctionnement « hyperprésidentialiste ». « J’ai été élu pour faire quelque chose sur tout » (juin 2017) et « Le Premier ministre est un collaborateur. Le patron c’est moi » (Août 2007). Et ce quinquennat sera tout à l’avenant centré sur un président hyperactif qui a fini par lasser les français.

De son côté F. Hollande (2012-2017) se définira comme un président « normal ». Aujourd’hui, l’ancien Président lui préférerait le terme de « présidence humaine ». Le chômage mis à part (et encore en fin de mandat) et malheureusement le terrorisme, la présidence Hollande, plutôt arbitrale, est marquée par un bilan pour le moins médiocre. « Je suis conscient des risques que ferait courir une démarche qui ne rassemblerait pas autour d’elle. Aussi j’ai décidé de ne pas être candidat à l’élection présidentielle » déclare-t-il le 1^er décembre 2016. C’est incontestablement le plus bel aveu d’échec d’un président sous la Ve. Surtout c’est du jamais vu !

E. Macron (2017-2027) a conquis le pouvoir par une sorte de « coup de poker » auquel peu de gens s’attendait. Notamment pas F. Hollande son père politique.

Son premier mandat est d’abord ponctué de crises comme on en n’a peu vu depuis 1958 : politiques (affaire Benalla), sociales (« gilets jaunes », réforme des retraites), sanitaire (Covid-19) et début de la guerre en Ukraine. Quant au second mandat, il est marqué par une majorité parlementaire relative, donc problématique, et une réforme des retraites aux forceps. Il va être temps à présent pour E. Macron de sortir par le haut de ce dernier mandat. Vaste programme !

Voilà donc ce que l’on pouvait dire sur cette Constitution. On l’a dit elle a été révisée vingt-quatre fois à ce jour. La dernière date de 2008 donc du mandat de N. Sarkozy. A notre sens seules trois révisions sont essentielles dans le fonctionnement de la Ve. Celle, impulsée par le général de Gaulle en 1962, sur l’élection du président de la République au suffrage direct. Celle initiée par V. Giscard d’Estaing en 1974 et instaurant la saisine parlementaire du Conseil constitutionnel. La troisième est celle qui date de 2008 et instaure la question prioritaire de constitutionnalité. Autrement dit la saisine citoyenne indirecte du Conseil constitutionnel. Les autres révisions sont des révisions soit secondaires, soit d’opportunité, soit inutiles.

On prête à E. Macron l’objectif de mettre en place la révision projetée sous son premier mandat. Prudence M. le président.

« Que la Ve soit critiquable, il n’y a aucun doute. Qu’elle puisse souvent gagner à se réformer est une évidence. Qu’aucun tabou ne doive rien protéger est sain. Mais au moins faut-il constater qu’elle est aujourd’hui la dernière structure encore solide dans un paysage politique par ailleurs dévasté, de sorte que l’urgence de la détruire à son tour n’apparaît pas certaine ». (Guy Carcassonne).