Pauvre plan de relance ?

Par Paul KLOBOUKOFF,

En résumé

Même avec l’aide des 40 milliards d’euros (Mds €) de subventions attendus du plan de relance européen, 100 Mds € pour le plan de relance de la France, c’est beaucoup, compte tenu  de la situation des finances publiques nationales, profondément affectées par la pandémie du coronavirus, le confinement et les restrictions aux activités, ainsi que par les coûts des réponses déjà faites pour limiter les effets immédiats de la crise.

La cuvée économique 2019 n’a pas été un grand cru. Le PIB n’a cru que de + 1,3% et il a même baissé de - 0,1% au 4^ème trimestre. Demande intérieure mollassonne et déclin des exportations en ont été des marqueurs. La dette publique a frôlé les 100% du PIB. En 2020, un affaissement du PIB de - 8% à - 10% est prévu maintenant, porteur de conséquences catastrophiques pour les comptes publics, notamment, avec le recul des recettes fiscales, le bond des dépenses publiques, un déficit public évalué à - 10% du PIB et une dette publique dépassant 115% du PIB.

Après un reflux des activités au 2^ème trimestre un peu inférieur aux prévisions, puis un fort rebond, un redressement durable est espéré. Le gouvernement table sur une augmentation du PIB de + 8% en 2021 et sur un retour au niveau de fin 2019 dans le courant de 2022. Un des gros points noirs est l’emploi. 825 000 emplois nets seraient perdus en 2020 et seulement 125 000 seraient créés en 2021. Le taux de chômage monterait de 9,1% en 2020 à 11,1% en 2021, puis serait de 9,7% en 2022. Un autre point noir, l’endettement des entreprises. Celui des sociétés non financières a atteint 1 885 Mds € en juillet, soit 160% de leur valeur ajoutée. Les trésoreries sont exsangues, les échéances sont très difficiles à assurer. Un « mur de la dette » commence à se dresser. Des faillites en série d’entreprises sont redoutées, en particulier dans la restauration, l’hôtellerie, les spectacles… très « encadrés ». Les dépenses des ménages ont aussi été entravées. Leur épargne, en partie forcée, a gonflé. Vu les obstacles à l’exportation, la relance sera tributaire de leur « appétence » pour la consommation et l’investissement. En la matière, la confiance est primordiale. Depuis des mois, elle est au plus bas. Pour ne pas empirer la situation, au moins deux « maladresses » de taille sont à éviter par le pouvoir : - augmenter les impôts, contrairement à la promesse faite ; - remettre sur le tapis la réforme des retraites, épouvantail et chiffon rouge pour une grande partie de la population.

Pour le plan d’urgence, l’exécutif a annoncé « mettre sur la table » 460 Mds €. En réalité, 327 Mds € ont été réservés à la garantie par l’Etat de prêts des institutions financières à des entreprises pour restaurer leur trésorerie. A la fin août, ces prêts garantis par l’Etat (PGE) ont atteint 116,6 Mds €. Une autre enveloppe de 76,5 Mds € a été prévue pour des avances et des prêts aux entreprises… remboursables, « sans impact sur nos finances publiques », sauf en cas de faillites. En fait, l’Etat a dépensé 57 Mds € « à fonds perdus ». 31 Mds € financent le chômage partiel, 8 Mds € sont alloués aux commerçants et aux professions libérales, 8 Mds €, à des dépenses de santé « exceptionnelles », 3 Mds €, à des entreprises de tourisme. Ces 57 Mds € représentent 4,3% du total des dépenses publiques de 2019. C’est beaucoup plus pour l’Etat qui en assume la majeure partie… et dont les ressources ont été asséchées.

C’est sans doute pourquoi le plan de relance s’est fait attendre et est arrivé à pas comptés avec des engagements financiers assez limités à court terme. Le ministre de l’Economie a, en effet, indiqué le 17 septembre que sur les 100 Mds € du plan de relance, « un tiers doit être dépensé en 2021 ». Entre 1,2% et 1,5% du montant du PIB de 2019, c’est peu pour « relancer » vigoureusement l’économie … qui s’affaisse de - 8% à - 10% en 2020.

Sur ce « tiers », 10 Mds € doivent servir à diminuer les impôts de production pour améliorer la compétitivité des entreprises. De 2017 à 2020, le Crédit d’impôt compétitivité emploi (CICE) suivi de sa transformation en réduction pérenne de charges sociales aura coûté pas loin de 100 Mds €. L’expérience a montré que ce type d’allègement ne se traduit pas automatiquement en investissements et en embauches supplémentaires par les entreprises. Aussi, les dépenses de l’Etat qui vont effectivement servir à la relance en 2021 risquent d’être inférieures à ce « tiers ».

D’autant plus que « Ce plan de relance a pour objectif de soutenir les entreprises, l’emploi et les services publics à court terme et de préparer l’économie française de 2030 : une économie plus verte, plus compétitive, plus souveraine et plus solidaire »… « Au-delà de son rôle conjoncturel pour le soutien de l’économie, le plan de relance revêt un rôle structurel, par les moyens accordés à l’accélération de la transition écologique et numérique, bla, bla… ». Les moyens du plan sont donc partagés entre des objectifs à court et à long terme. Ainsi, une partie du quatrième programme d’investissements d’avenir (PIA 4) a été intégrée au plan de relance, à hauteur de 11 Mds € en 2021-2022. Ce PIA de cinq ans est destiné à « soutenir l’innovation et en particulier l’investissement dans les technologies d’avenir ». « A la différence des trois premiers programmes, le nouveau PIA4 a fait le choix de l’agilité et de la simplicité. L’objectif : permettre à l’Etat de définir ses stratégies d’investissement prioritaires tout au long de la durée du programme et de les adapter dans le temps afin de faire face aux défis que nous ne connaissons pas encore aujourd’hui ». Ce ne sont pas les seules mesures du plan encore à définir. Il reste du pain sur la planche pour un Haut commissariat au plan.

Les 100 Mds € du plan sont répartis entre trois priorités, à raison de 30 Mds pour l’accélération de la transition écologique, 35 Mds pour le renforcement de la compétitivité et de la souveraineté économique et 35 Mds pour le soutien aux compétences et à la cohésion sociale et territoriale. Le nombre total de mesures entre lesquelles sont distribués les fonds dépasse la centaine et révèle un saupoudrage de sommes très inégales entre « objectifs », cibles et bénéficiaires. Ainsi, par exemple, 50 millions (Mi) € sont inscrits pour les « internats d’excellence », 50 Mi le sont aussi pour le « renforcement de la résilience des réseaux électriques », tandis que 20 Mds € le sont pour la réduction des impôts de production payés par les entreprises aux collectivités territoriales. Avec ces 20 Mds €, les principales affectations de crédits vont : - à la rénovation énergétique de bâtiments, pour 6,5 Mds € ; - à la modernisation du réseau ferroviaire, pour 4,7 Mds € ; - au développement d’une filière d’hydrogène vert, pour 2 Mds € ; - au soutien à l’achat de véhicules propres, pour 1,9 Mds € ; - au renforcement des fonds propres des TPE, PME et ETI, pour 3 Mds € ; - au soutien de l’APLD, pour 6,6 Mds €, et du FNE-Formation, pour 1 Md € ; - à différentes mesures d’aide à l’emploi des jeunes, pour 8,4 Mds € ; au plan santé, pour 6 Mds €. 3,1 Mds € sont également inscrits pour le soutien aux collectivités territoriales avec un « filet de sécurité » constitué par des avances remboursables. 37 Mds € vont à des mesures non définies et/ou aux coûts plus modestes.

L’exécutif ne met pas le turbo pour booster l’économie. Il lui faut compter sur son dynamisme spontané pour remonter la pente. Il use et abuse de superlatifs pour « gonfler » le plan de relance aux yeux du public. Il en est ainsi du « Ségur de la santé. « Plan massif d’investissement en santé ». Une partie en est à dépenser sur 3 ans et une autre sur 5 ans. Sur les deux premières années, les crédits ouverts ne seront pas de 6 Mds € mais de l’ordre de 2,8 Mds €, soit de 1,4 Md € par an en moyenne. Ces montants sont presque marginaux au regard des 224 Mds € dépenses de l’Assurance maladie en 2019, en hausse de + 5,6 Mds € par rapport à 2018.

En fait, le « plan massif » avait déjà été quasiment arrêté, avec d’autres mesures nettement plus coûteuses, lors des négociations du Ségur avec les professionnels de santé. Le plus gros de l’effort financier de l’Etat va majorer les dépenses de fonctionnement du système de santé de 9,1 Mds € annuels (essentiellement par des hausses de rémunérations). Une reprise de 13 Mds € de dettes étouffantes des établissements publics étalée sur 15 ans devrait permettre, selon le gouvernement, d’alléger de 0,8 à 1 Md € par an des dettes des hôpitaux. Avec ses 1,4 Mds € par an en 2021 et en 2022, le plan de relance est bien le parent pauvre du Ségur de la santé. Nous verrons que des mesures prises en exemple dans ce plan ne sont pas à la hauteur des besoins mis en exergue par la crise.

Le président du syndicat Samu-Urgences de France s’inquiète face à la menace de seconde vague. Les soignants sont « épuisés » et « désabusés ». « Partout prédomine, après le Ségur de la santé, le sentiment de s’être fait rouler dans la farine, particulièrement dans les services d’urgences. Je suis inquiet des réactions possibles à venir, car en plus du Covid-19, nous nous attendons à voir défiler aux urgences tous ceux que la crise sociale va broyer ». Il appelle le gouvernement à « prendre au sérieux cette nouvelle vague » et à « s’assurer que l’ensemble de l’hôpital est prêt ».

Effondrement économique et financier, perspectives 2021-2022

Des impacts financiers immédiats de la crise du coronavirus

Durant les cinq mois de mars à juillet 2020, la pandémie du coronavirus et les réponses qui lui ont été apportées ont eu des effets contrastés sur les situations financières des agents économiques. Un des plus remarqué (et parfois déploré) a été l’accroissement de l’épargne des ménages, évalué en juin par la Banque de France (BDF) à près de + 100 Mds €. Dans sa note du 4 septembre portant sur « L’impact de la crise du Covid 19 sur la situation financière des ménages et des entreprises » (1), la BDF a revu à la baisse cette estimation, chiffrant à + 85,6 Mds € le flux net d’épargne financière des ménages (y compris les entrepreneurs individuels) cumulé de mars à juillet. Une épargne en partie « forcée » en raison des mesures du confinement. Après s’être rétractés en mars et avril, les crédits bancaires à la consommation et à l’habitat sont repartis nettement à la hausse en mai, juin et juillet. A partir de mai, le flux mensuel d’épargne a diminué de plus de moitié.

Du côté des entreprises, la majoration des flux cumulés de crédits bancaires aux sociétés non financières (SNF) de mars à juillet a été importante : près de + 120 Mds €, dont + 89,5 Mds de crédits de trésorerie. Ces chiffres montrent la flambée des besoins de trésorerie des entreprises, ainsi que des conditions jugées bonnes du financement par notre système financier. Les SNF ont également eu recours à un surcroît de + 55,4 Mds € de titres de créances (obligations…), majoritairement d’une durée de plus d’un an. Aussi, au cours de ces 5 mois, leur dette brute cumulée a cru de + 175,3 Mds € et a atteint près de 1 885 Mds € en juillet 2020. Or, la Valeur ajoutée des SNF a été de 1 268 Mds € en 2019. D’après les prévisions, elle ne devrait pas dépasser 1 170 Mds € en 2020. Cela signifie que le taux d’endettement des sociétés non financières est monté au dessus de 160%. Avec de grandes difficultés à rembourser leurs emprunts aux échéances, elles s’inquiètent notamment d’un « mur de la dette ». Leurs représentants demandent au gouvernement de pouvoir étaler leurs charges et prêts sur 10 ans.

De bonnes nouvelles sur la résistance des activités et de la consommation

Les premières estimations de la chute de la croissance du PIB en 2020 situaient celle-ci autour de - 11%. Dans ses « Projections macroéconomiques France » de septembre (2), les prévisions de la BDF sont de - 8,7% en 2020. En fait, la chute du PIB au 2^ème trimestre a été de - 13,8%, et non de - 15%. Les activités marchandes et la demande intérieure ont mieux résisté que prévu. Par contre, l’évolution du commerce extérieur a été très défavorable.

Dans sa note de conjoncture du 31 juillet (3), l’INSEE avait déjà évalué la baisse du PIB à - 13,8% au 2^ème trimestre et à - 12% celle de la demande finale intérieure (consommation + investissements). Pendant ce temps, les exportations ont chuté nettement plus que les importations, de - 28,5% contre - 17,3%.

Selon les estimations de la BDF, le PIB reviendrait déjà au 4^ème trimestre 2020 entre - 3,5% et - 4% de son niveau à la fin 2019. Cette remontée plus rapide serait « tirée » par la demande intérieure privée. La consommation privée retrouverait au 4^ème trimestre 2020 un niveau voisin de celui de la fin 2019… pendant que le taux d’épargne des ménages diminuerait, avant de « se normaliser » courant 2021. Par contre, les difficultés à l’exportation freineraient encore la croissance, particulièrement dans les secteurs de l’aéronautique et du tourisme.

Sous des hypothèses de non aggravation de l’épidémie du coronavirus et d’absence de perturbations liées au Brexit, notamment, « les années 2021 et 2022 seraient des années de redressement net mais graduel » avec un retour au niveau d’activité de fin 2019 au 1^er trimestre 2022 (et non plus au 2^ème). Après un recul de - 8,7% en 2020, le PIB progresserait ainsi de + 7,4% en 2021 et de + 3,0% en 2022.

Pour la BDF, « le plan de relance annoncé le 3 septembre par le gouvernement est de nature à soutenir l’activité mais avec une ampleur et à un horizon qui restent à évaluer ». La projection n’a intégré que certaines des mesures, qui ont un impact positif, « notamment la prolongation des dispositifs d’activité partielle et une partie des mesures en faveur de l’emploi des jeunes et du Ségur de la santé ». Logique !

Les nouvelles sont mauvaises du côté de l’emploi et du chômage. 825 000 emplois nets seraient perdus en 2020. Seulement 125 000 seraient créés en 2021… puis 600 000 en 2022. « L’emploi toucherait son point le plus bas au 1^er semestre 2021 ». En moyenne, le taux de chômage serait de 9,1% en 2020, de 11,1% en 2021 et de 9,7% en 2022.

Prévisions : le ministère des Finances a emboîté le pas à la BDF… avec prudence

Prenant acte de l’affaissement inférieur aux prévisions de l’activité au 2^ème trimestre ainsi que du rebond de la consommation et de la production industrielle durant l’été, « Bercy table sur une récession de moindre ampleur » selon un article de l’AFP du 17 septembre (4). Le gouvernement « table » maintenant : - sur une chute du PIB de - 10% en 2020 ; - sur un déficit public de - 10,2% du PIB en 2020 et de - 6,7% du PIB en 2021 ; - sur une dette publique de 117,6% du PIB à la fin 2020 et de 116,2% du PIB à la fin 2021.

Il table aussi sur un rebond du PIB de + 8% en 2021, « tiré notamment par le plan de relance », selon le ministre de l’Economie. « Fin 2021, l’économie française ne sera plus qu’à 2,7 points du niveau de PIB de la fin 2019. Et l’objectif est de retrouver d’ici à la fin de 2022 le niveau d’avant-crise. Ces prévisions macroéconomiques seront transmises au Haut conseil des fiances publiques en vue d’établir le projet de budget pour 2021 ».

On notera que les projections du gouvernement sont plus « prudentes » que celles de la BDF, peut-être en raison des « incertitudes » liées à l’évolution de l’épidémie du coronavirus.

Du plan d’urgence au plan de relance

Même s’ils sont nettement inférieurs aux sommes affolantes affichées, les engagements de dépenses budgétaires décidés dans l’urgence sont importants compte-tenu de la situation et des perspectives que nous venons de voir. Visiblement, ils ont poussé le gouvernement à restreindre les moyens financiers destinés au plan de relance et, sans doute, à étaler les dépenses sur une plus longue durée.

Plan d’urgence face à la crise : derrière les 460 milliards, une réalité plus mesurée

Avant d’examiner le Plan de relance, un regard s’impose sur l’effort financier sans précédent fait par les pouvoirs publics de mars au 10 juin 2020 (date de l’adoption par le Conseil des ministres du 3^ème projet de budget rectificatif pour l’année 2020) pour soutenir l’économie française en difficulté. A grand renfort de « communication », son montant colossal de 460 milliards d’euros (Mds €) a été porté à la connaissance du public. Un article du 10 juin sur bfmtv.com, « TOUT COMPRENDRE - L’Etat dépense-t-il vraiment 461 milliards d’euros pour faire face à la crise ? » (5) explique très bien la signification de cette somme.

La plus grande partie, 327 Mds €, soit 71%, est destinée à la garantie par l’Etat de prêts (jusqu’à trois mois) des institutions financières à des entreprises pour restaurer leur trésorerie. Au 10 juin, 500 000 entreprises en avaient bénéficié plus ou moins « largement » pour un montant total de 95 Mds € (dont Air France pour 3 Mds €, Renault pour 5 Mds et FNAC-Darty pour 0,5 Md). D’après une note de la Banque de France du 4 septembre (1), le montant de ces Prêts garantis par l’Etat (PGE) avait atteint 116,6 Mds € à fin août.

Une enveloppe de 76,5 Mds € d’avances et de prêts a aussi été mobilisée en faveur des entreprises, comprenant : - 32,5 Mds € d’avances (remboursables d’ici la fin de l’année) consenties entre mars et juin par l’Etat sous la forme de reports des impôts et des cotisations ; - 23 Mds € de remboursements anticipés de crédits d’impôts ; - 20 Mds € de prêts directs (dont 4 Mds à Air France) et de recapitalisations. « Ce sont des mesures à priori sans impact sur nos finances, sauf si les entreprises font faillite et ne peuvent plus rembourser », a-t-on assuré à Bercy.

Finalement, l’Etat a réellement dépensé 57 Mds € « à fonds perdus » (pas pour tout le monde). Cette somme recouvre essentiellement : - 31 Mds € consacrés au financement du chômage partiel (jusqu’à 12 millions de bénéficiaires) ; - 8 Mds € pour le fonds de solidarité en faveur des commerçants et professions libérales ; - 8 Mds € pour des dépenses de santé « exceptionnelles » (achats de masques, d’équipements, de médicaments…) ; - 3 Mds € pour l’exonération totale des entreprises de tourisme.

57 Mds €, c’est 2,4% du montant du PIB de 2019 et probablement environ 2,6% du PIB attendu en 2020. Cette dépense est évidemment loin d’expliquer à elle seule l’envolée du déficit public à - 10% du PIB.

Pendant que la France affichait un soutien à son économie de 460 Mds €, l’Allemagne annonçait 1 170 Mds €, dont 820 Mds pour les prêts garantis et 350 pour les mesures budgétaires, contre 133,5 en France (57 + 76,5).

Un plan de relance modeste qui arrive à pas comptés

Ce plan arrive après une attente de plusieurs mois. Certaines de ses mesures ne sont pas définies, d’autres restent à préciser. Avant qu’elles soient mises en route, des projets devront être sélectionnés (suivant des critères et des procédures qui ne sont pas toujours arrêtés) et les crédits correspondants mis en place puis attribués. Une partie de la manne annoncée ne sera pas mobilisée dans les premiers mois de 2021, voire au-delà. Il faudra d’ailleurs attendre fin septembre et sa présentation avec la loi de finances 2021 pour avoir plus de précisions sur le plan et son calendrier d’exécution. Cette apparente nonchalance permet de ne pas accélérer l’ascension du déficit public et aussi d’étaler les dépenses sur une un peu plus longue durée.

Le 17 septembre, le ministre de l’Economie a, d’ailleurs, dévoilé à l’AFP (4) que sur les 100 Mds € du plan de relance, « un tiers doit être dépensé en 2021 ». En 2021, entre 30 et 35 Mds € « soutiendraient » ainsi l’économie. C’est peu : entre 1,2% et 1,5% du montant du PIB de 2019… qui va s’affaisser de - 8% à - 10% en 2020 d’après les prévisions. Ce « tiers » comprend sans doute les 10 Mds de baisse des impôts de production (en 2021) accordés aux entreprises. Un somme qui ne sera pas dévotement consacrée à des embauches de personnels et/ou à des investissements supplémentaires, si on se réfère aux retombées du CICE et de sa transformation en réduction pérenne des charges des entreprises. Avec les 20 Mds € par an de coût annuel de 2017 à 2020 et les 20 Mds € de coût de la « bascule » en 2019, l’Etat aura dépensé pas loin de 100 Mds €. Pour combien d’emplois créés ou « préservés ? Fermons la parenthèse et retenons ici que le soutien du plan à la relance en 2021 semble devoir être modeste et pas du tout à la hauteur des annonces marchandes qui en sont faites.

Une usine à gaz, un casse-tête budgétaire… et un droit d’amendement très réduit

Dans un article du 16 septembre (6), l’IFRAP explique que ce plan, incorporé dans la loi de finances 2021, est une usine à gaz pour nos députés, un casse tête budgétaire. Car il  sera composé de : - dépenses budgétaires « classiques » ; - de mobilisations de crédits des programmes d’investissement d’avenir (PIA) : des crédits recyclés des PIA antérieurs inutilisés et d’une partie de ceux du nouveau PIA 4 ; - de dépenses financées par des subventions européennes, à hauteur de 40 Mds € : - de prêts ; - de garanties et de financements de fonds propres ; - de 20 Mds de baisses fiscales locales, à compenser par l’Etat ; - d’avances sur recettes fiscales aux collectivités territoriales…

Pour amender le projet de budget 2021, particulièrement complexe, le gouvernement ne voulait donner que 2 jours à la commission de l’Assemblée nationale. Après réclamation, il en a accordé 4. Il y avait 6 jours en 2019 et 11 en 2018. « Cette année, le droit d’amendement sera réduit à sa plus simple expression ». Sur un projet de loi de finances, c’est une atteinte grave à notre démocratie parlementaire… que fait observer avec justesse et qu’exprime timidement le titre de l’article de l’IFRAP, « Plan de relance : quand l’administration est seule à la barre… »

Des objectifs à court terme et à 2030, des mesures qui serviront peu à la relance

Selon le Compte rendu du Conseil des ministres du 3 septembre 2020 (7), « Ce plan de relance a pour objectif de soutenir les entreprises, l’emploi et les services publics à court terme et de préparer l’économie française de 2030 : une économie plus verte, plus compétitive, plus souveraine et plus solidaire »… « Au-delà de son rôle conjoncturel pour le soutien de l’économie, le plan de relance revêt un rôle structurel, par les moyens accordés à l’accélération de la transition écologique et numérique, bla, bla… ». Effectivement, bon nombre de mesures « structurelles » ou non, serviront peu ou ne serviront pas à une relance keynésienne par la demande à l’aide d’injections de dépenses publiques. C’est le cas, notamment : - des 20 Mds € de réductions d’impôts sur la production ; - du filet de sécurité de 3,1 Mds € d’avances (de trésorerie) aux départements sur les produits de leurs droits de mutation (13,3 Mds en 2019) ; - des 3 Mds € pour le renforcement des fonds propres des entreprises ; - de la compensation du surcoût de l’énergie dé carbonée par rapport aux énergies fossiles ; - de 3 Mds € du plan santé qui seront dépensés après 2022..

Plus de cent mesures et de nombreux invités au partage du gâteau du plan de relance

Le plan est bâti autour de trois priorités, entre lesquelles les 100 Mds € sont partagés, à raison de 30 Mds pour l’accélération de la transition écologique, 35 Mds pour le renforcement de la compétitivité et de la souveraineté économique et 35 Mds pour le soutien aux compétences et à la cohésion sociale et territoriale.

Sur les sites du gouvernement, deux documents datés du 3 septembre informent sur le contenu du plan de relance. Un dossier de presse (DP) (8) indique dans un tableau les 68 « mesures » du plan et leurs montants. Ces « mesures » sont d’envergures et de montants très inégaux. Ainsi, en faveur des jeunes, 50 Mi € sont inscrits pour les « internats d’excellence ». Une mesure prévoit aussi 50 Mi € pour le « renforcement de la résilience des réseaux électriques ». Une seule autre mesure, de 20 Mds €, résume la « baisse des impôts de production » en faveur des entreprises. Le Ségur de la santé est aussi présenté dans le tableau récapitulatif en une seule mesure au coût de 6 Mds €. En réalité, une grande partie des dites « mesures » comprennent plusieurs mesures… et le nombre total des mesures, relatives à des sujets très variés, dépasse largement les 100, ne cachant pas un saupoudrage de la manne céleste du plan..

Le DP contient aussi un « FOCUS sur quelques mesures » qui fournit des infos sommaires sur 18 « mesures », dont les délimitations ne coïncident pas toutes avec celles du tableau récapitulatif. Sur les 30 Mds € attribués à l’Ecologie, le montant réservé aux 6 « mesures » décrites dans le focus se monte à 18,3 Mds €. Sur les 35 Mds € dédiés à la Compétitivité, les 4 « mesures » du focus mobilisent 25 Mds €. Sur les 35 Mds € dévolus à la Cohésion, les 8 mesures du focus coûtent 26,2 Mds. Au total, le focus «  cible » ainsi des mesures du plan à hauteur de 69,5 Mds €.

Ces mesures du focus dont le coût total approche 70 Mds €, se retrouvent, à peu de choses près, dans le document « France relance » présentant le plan (9). Elles y sont plus détaillées et accompagnées d’explications sur leurs objectifs, leur pertinence et/ou sur les bienfaits qui en sont attendus.

Contribution du 4^ème programme d’investissement d’avenir et adaptabilité des choix

Les deux documents laissent une partie des mesures, dont le coût total avoisine 30 Mds €, sans autre information que leur intitulé. Une des explications en est la participation du quatrième programme d’investissements d’avenir (PIA 4) au plan de relance. Ce programme, présenté sur gouvernement.fr le 11 septembre (10), est destiné à « soutenir l’innovation et en particulier l’investissement dans les technologies d’avenir ». Il a une « taille cible » de 20 Mds € sur 2021-25, et il mobilisera 11 Mds € pour le plan de relance en 2021-2022. « A la différence des trois premiers programmes, le nouveau PIA4 a fait le choix de l’agilité et de la simplicité. L’objectif : permettre à l’Etat de définir ses stratégies d’investissement prioritaires tout au long de la durée du programme et de les adapter dans le temps afin de faire face aux défis que nous ne connaissons pas encore aujourd’hui ».

Les 11 Mds € sont répartis en 4 volets : - le développement des innovations et technologies vertes, 3,4 Mds € ; - la résilience et la souveraineté économique, 2,6 Mds € ; - le soutien aux écosystèmes d’enseignement supérieur, de recherche et d’innovation, 2,55 Mds € ; - l’accompagnement des entreprises innovantes à chaque étape de leur développement, 1,95 Mds €. 8 des 68 « mesures » du plan font référence au PIA 4.

Les « investissements » les plus substantiels du plan

Dans les 30 Mds € dédiés à l’Ecologie, les postes de dépenses les plus importants sont : - 6,5 Mds pour la rénovation énergétique de bâtiments privés, de bâtiments publics et de logements sociaux ; - 4,7 Mds pour moderniser le réseau ferroviaire, dont « les projets sont nombreux et répartis sur tout le territoire » ; - 2 Mds pour développer une filière d’hydrogène vert en France ; - 1,9 Mds pour le soutien à l’achat de véhicules propres. 5 Mds sont aussi partagés entre une douzaine d’autres mesures concernant notamment la réhabilitation de friches industrielles, la décarbonation de l’industrie, la réduction de l’usage, le recyclage et le réemploi des plastiques, le développement des réseaux cyclables, le développement des transports collectifs dans les zones urbaines denses.

Dans les 35 Mds € prévus pour renforcer la compétitivité, le plat de résistance offert aux entreprises est de 21 Mds € sur 2 ans, avec la baisse pérenne de - 10,5 Mds € en 2021 des impôts de production. Ce cadeau sans contrepartie (en termes d’emploi et/ou d’investissement) est une ponction sur les ressources des collectivités territoriales, très mal vécue par les victimes qui voient ce qui reste de leur autonomie financière laminé. Le gouvernement s’est engagé à compenser cette baisse. Autre financement notable, les 3 Mds € destinés à renforcer les fonds propres des TPE, PME et ETI, à l’aide de garanties publiques pour des placements financiers labellisés « France Relance » et d’un dispositif d’octroi de prêts participatifs par les réseaux bancaires.

Dans les 35 Mds € de la Cohésion : - 16 Mds € doivent soutenir l’emploi et la formation, dont 7,6 Mds € pour financer le chômage partiel et abonder le FNE - Formation + 8,4 Mds € pour aider à l’emploi des jeunes (apprentissage, contrats de professionnalisation, primes à l’embauche, accompagnement) et à la formation (internats d’excellence, métiers d’avenir, formation professionnelle) ; - 9,5 Mds € sont inscrits pour la cohésion territoriale. Mais deux réserves doivent être faites. Cette somme comprend les 3,1 Mds € d’avances (de trésorerie) aux départements sur les produits de leurs droits de mutation. Elle inclut aussi 3 Mds € pour le « Plan de relance de la Banque des territoires (contribution de logement social, foncières pour les petits commerces ». Cette banque est une direction de la Caisse des Dépôts, et le DG de cette institution a l’intention d’injecter plus de 26 Mds dans l’économie dans les deux ans qui viennent à l’aide d’un plan de relance « vert, solidaire et territorial ». Mais aucune information n’est donnée sur les 3 Mds € dans les documents du plan de relance précités. Aussi l’apport financier non remboursable à la cohésion territoriale du plan apparait nettement plus modeste. Vu la situation sanitaire, le Ségur de la santé, « plan massif d’investissement en santé » de 6 Mds € mérite une mention spéciale.

« Plan massif d’investissement en santé » : une goutte d’eau, en réalité

Dans sa présentation du plan de relance (11), le gouvernement brandit triomphalement les 6 milliards d’euros réservés à l’investissement dans le secteur sanitaire, le secteur médico-social et le numérique en santé.

Déjà arrêtée le 13 juillet à l’issue des négociations avec les professionnels de santé, cette « mesure » prévoit :

. 2,1 Mds € sur 5 ans pour la transformation, la rénovation, l’équipement et le rattrapage numérique dans les établissements médicaux sociaux

. 2,5 Mds € sur 5 ans pour l’investissement en santé dans les territoires à travers des projets hospitaliers prioritaires et des projets ville-hôpital

. 1,4 Md € sur 3 ans pour la modernisation des outils numériques en santé et le rattrapage du retard, dans l’interopérabilité d’un système informatique à un autre, des acteurs de la santé (transfert du dossier de santé d’un patient d’un centre de soin à un autre).

En moyenne, les dépenses du plan santé se monteraient ainsi à 1,39 Md € par an en 2021, 2022 et 2023, puis à 0,92 Md € par an en 2024 et en 2025. Ces montants sont faibles, pour ne pas dire « marginaux », au regard des dimensions du système de santé et de l’acuité de ses problèmes, mise en relief avec la crise du coronavirus.

En 2019, le montant total des recettes des régimes obligatoires de la Sécurité sociale pour la Maladie a été de 215,7 Mds €, et celui des dépenses, de 218,7 Mds €, en hausse de + 5,6 Mds par rapport à 2018. Il était prévu que ces dépenses croissent encore de + 5,4 Mds € en 2020 pour atteindre les 224,1 Mds €, le fameux ONDAM (Objectif national des dépenses d’assurance maladie) ayant été fixé à 205,6 Mds €.

Ces maigres investissements s’ajoutent à des concessions plus lourdes de l’exécutif lors des négociations du Ségur. Les dépenses de fonctionnement du système de santé seront majorées de + 9,1 Mds € par an à partir de 2021 : - 8,25 Mds € doivent servir à « transformer les métiers et revaloriser ceux qui soignent » , dont 7,6 Mds € principalement en faveur des métiers non médicaux, mais aussi des aides-soignants, des infirmières… des établissements de santé et médico-sociaux des secteurs public et privé ; - 884 Mds € sont alloués à des mesures supplémentaires sur les métiers (51 Mi €), de financement des soins (260 Mi €), sur les territoires (573 Mi €) (12) .

Une reprise de dettes des établissements publics de 13 Mds € « pour leur redonner des marges financières nécessaires à l’investissement du quotidien, et à l’amélioration des conditions de travail (petit matériel… » a aussi été inscrite dans les investissements du Ségur, mais ne figure pas dans le plan de relance.

Cette reprise de dettes par la Sécurité sociale avait été promise en novembre 2019 par l’ex Premier ministre Gérard Philippe dans le cadre de son plan d’urgence pour l’hôpital. Elle a été revue et amplifiée dans le Ségur de la santé en juillet. Les reprises seraient conditionnées à la signature de contrats avec les Agences régionales de santé (ARS) engageant les établissements bénéficiaires dans la mise en œuvre des projets régionaux de santé destinés à accélérer la transformation hospitalière. Un montant socle serait établi sous forme d’acompte à la signature. Le solde serait étalé sur 15 ans, suivant une modulation au cas par cas. Selon l’exécutif, l’allègement du fardeau de leur dette devrait permettre aux hôpitaux d’économiser 800 millions à 1 Md € par an (13).

Dans un entretien au Parisien le 20 septembre (14), le président du syndicat Samu-Urgences de France a fait part de ses inquiétudes face à une menace pressante de deuxième vague. Il a précisé que les soignants sont « épuisés » et « désabusés »… et que « Partout prédomine, après le Ségur de la santé, le sentiment de s’être fait rouler dans la farine, particulièrement dans les services d’urgences... ».

Nous pouvons aussi nous interroger sur l’adéquation aux besoins des objectifs du plan de relance santé dans les établissements médico-sociaux au vu des exemples de projets qui sont donnés : rénovation de 65 000 places d’EHPAD particulièrement vétustes à l’horizon 2025… + construction progressive de nouvelles places pour atteindre l’objectif de + 30 000 à horizon 2030, avec de premières programmations en 2021 - 2025.

. Concernant les rénovations : selon les témoignages qui ont été recueillis pendant le confinement, les drames qui ont été vécus, les nombreux cas de contaminations et de décès dans les EHPAD ont été souvent liés à la vétusté, à l’inadaptation des aménagements et des équipements, ainsi qu’au manque de moyens.

D’après les chiffres clés 2019 de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA), le nombre total de places pour personnes âgées dépendantes, y compris en accueil temporaire, était de 609 319 en 2018 dans 7 532 EHPAD (15). En 10 ans, depuis 2008, ce nombre avait augmenté de plus de 130 000, soit de l’ordre de 30%. Il est donc vraisemblable que le nombre de places en EHPAD est de l’ordre de 630 000 à 640 000 en 2020.

En 2017, 51% des places étaient dans des EHPAD publics, 26% dans des EHPAD privés à but non lucratif et 23% dans des établissements privés commerciaux.

Les infos du plan santé ne disent pas si les rénovations doivent porter sur les seuls EHPAD publics. Si c’est le cas, l’objectif serait de rénover environ 20% des places du parc public actuel en 5 ans. Si le champ des rénovations couvre également les établissements privés à but non lucratif, qui remplissent aussi des missions de service public, l’objectif serait de rénover environ 13% des places des EHPAD concernés. Est-ce vraiment suffisant ? En tout état de cause, rénover 65 000 places en 5 ans, c’est rénover de l’ordre de 10% du nombre total de places.

. L’objectif de construction de 30 000 places dans les EHPAD à l’horizon de 2030 est très éloigné des 130 000 places construites au cours des 10 dernières années… ainsi que des besoins associés au vieillissement de la population. D’après les projections à l’horizon 2070 réalisées par l’INSEE en 2016, d’ici 2030, la population des plus de 65 ans devrait s’accroitre d’environ + 2 millions de personnes, et celle des plus de 75 ans, de + 1,5 million de « seniors ».

En conclusion, des explications manquent cruellement sur les objectifs et la stratégie de l’exécutif dans le domaine de la santé, en situation d’urgence, qui semble dominée par le souci « maîtriser les coûts ». Les superlatifs utilisés pour qualifier le Ségur de la santé, comme le plan de relance lui-même, paraissent très superflus.

Paul KLOBOUKOFF Académie du Gaullisme Le 01 octobre 2020

Sources et références

(1) L’impact de la crise du Covid-19 sur la situation financière des ménages et des entreprises banque-france.fr/sites/médias/documents/impact_crise_covid_aout.pdf le 04/09/2020

(2) Projections macroéconomiques France banque-france.fr/site/default/files/medias/documents/projections-macroéconomiques_2020-09.pdf

(3) Insee Informations rapides insee.fr/fr/statistiques/4638729 le 31/07/2020

(4) Bercy table sur une récession de moindre ampleur en 2020 finance.orange.fr/actualite-eco/article/bercy… le 17/09/2020

(5) TOUT COMPRENDRE - L’Etat dépense-t-il vraiment 461 Mds d’euros pour faire face à la crise bfmtv.com/economie/tout-comprendre… le 10/06/2020

(6) Plan de relance : quand l’administration est seule à la barre… ifrap.org/budget-et-fiscalité/plan… le 16/09/2020

(7) Compte rendu du Conseil des ministres du 3 septembre 2020 Le plan de relance gouvernement.fr/conseil-des-ministres/2020-09-03…

(8) Dossier de presse FRANCE RELANCE gouvernement.fr/sites/default/files/contenu/piece-jointe/2020/09/dp_france_relance_vf.pdf le 03/09/2020

(9) France RELANCE I Gouvernement.fr Présentation du plan de relance gouvernement.fr/France-relance le 03/09/2020

(10) 4^ème Programme d’investissements d’avenir gouvernement.fr/4eme-programme… le 11/09/2020

(11) Ségur de la santé Plan massif d’investissement en santé economie.gouv.fr/plan-de-relance/segur-sante le 03/09 2020

(12) Ségur de la santé dossier de presse juillet 2020

+ Ségur de la santé : l’annonce des mesures non salariales -AG2R La Mondiale le 27/07/2020

(13) Hôpitaux : 13 milliards de reprise de dette… mais des contreparties exigées… lequotidiendumedecin.fr/hopital/politique-hospitali… le 17/09/2020

(14) Coronavirus : « la seconde vague est là », prévient le président du syndicat Samu… actu.orange.fr/France/coronavirus-la-seconde … le 20/09/2020

(15) Les établissements et services médico-sociaux (ESMS) Les chiffres clés 2019 cnsa.fr/documentation/chiffres_cles_2019_cnsa.pdf

© 01.10.2020