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Plan de relance européen : tout ça pour
ça !
 par Jean-Michel Naulot
Après l'annonce par la Commission du plan de relance de
l'Union européenne le 27 mai dernier, des questions essentielles s'étaient
posées concernant la répartition des subventions, les conditions d'attribution,
la légalité de l'emprunt envisagé et la nature des ressources permettant de
faire face à son remboursement. (1)
Le Conseil européen du 21 juillet a donné son accord sur un
plan de 750 milliards avec des subventions en diminution, cette fois-ci en n'en
donnant pas le détail. En ce qui concerne le montage de l'opération, très
complexe, les questions restent entières. Nos concitoyens sont en droit
d'attendre dans les prochaines semaines des réponses précises de la part de nos
dirigeants compte tenu des montants de dette engagés.
Derrière la dette publique, il y a toujours des
contribuables. Jusqu'à présent, leurs déclarations officielles donnent un peu
le sentiment que l'on s'adresse à des enfants à qui on annoncerait l'arrivée
prochaine du Père Noël ! Nos concitoyens savent pourtant qu'il n'y a pas
d'argent magique. Une fois passée l'euphorie des conférences de presse,
l'inquiétude pourrait vite refaire surface.
Une solidarité en trompe-l'œil
Première question, pourquoi avoir choisi un projet aussi
lourd, aussi complexe, qui va mobiliser pendant plusieurs années des milliers
de dirigeants et de fonctionnaires à Bruxelles et dans les capitales
européennes, alors que l'on aurait pu faire plus simple et plus
efficace ? Pourquoi ce détour de plusieurs années par Bruxelles ?
Si les chefs d'État avaient réellement souhaité témoigner
leur solidarité, sans arrière-pensées, à l'égard des pays les plus atteints par
la pandémie, ils auraient choisi de procéder par transferts financiers d'États
à États. Ils auraient mis immédiatement en place des transferts en faveur de
l'Italie, de l'Espagne, de la Belgique et de la France.
L'Allemagne qui est un des pays les moins endettés de l'Union
(59,8 % du PIB fin 2019) aurait emprunté quelques dizaines de milliards d'euros
à un taux négatif de - 0,50 %. Son niveau de dette aurait glissé de 2 %,
c'est-à-dire de l'épaisseur du trait. L'Allemagne, qui profite tant de l'euro
et dégage depuis dix ans des excédents courants spectaculaires, contraires aux
traités, aurait contribué de la sorte à une plus grande efficacité de la zone
monétaire.
Les fonds seraient parvenus en Italie avant la fin de l'été
ce qui aurait permis aux Italiens de faire face à l'urgence en investissant par
exemple dans un secteur hospitalier qui a tellement souffert. Ce geste de
solidarité aurait été unanimement salué. L'article 122 du Traité de
fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) était fait précisément pour
répondre à ce genre de situations en permettant au Conseil européen, en cas de
« catastrophes naturelles ou d'événements exceptionnels échappant au
contrôle des États », d'apporter immédiatement une assistance
financière aux pays concernés.
Mais on a préféré s'en remettre à la Commission avec un plan
qui va se déployer sur plusieurs années, soumettre les États à de multiples
examens de passage et financer le tout par un grand emprunt dont on ne sait pas
comment il sera remboursé. Tout le monde va recevoir des subventions, même
l'Allemagne, et semble-t-il pour un montant significatif ! À une
solidarité immédiate, on a préféré le recours à la dette. Une belle occasion
ratée de faire avancer l'Europe des peuples !
Fédéralisme français et ordo-libéralisme
allemand
La vérité oblige à dire que l'idée qui a conduit la France et
l'Allemagne à promouvoir un plan piloté par la Commission et financé par un
grand emprunt européen est avant tout politique.
Angela Merkel, pourtant hostile à toute dette mutualisée, a
vu dans la mission confiée à la Commission pendant plusieurs années un moyen
d'accélérer les réformes dans les pays récalcitrants. S'ils veulent bénéficier
des subventions, ces pays devront réussir leurs examens de passage, bien
entendu lors de la présentation des plans de relance nationaux, mais aussi
pendant de longues années puisque le plan de relance européen est « ancré »
dans le fameux Semestre européen(2) comme cela a été
dit par la Commission dès la fin mai. Quant à Emmanuel Macron qui plaidait
depuis trois ans pour une dette mutualisée, il obtient enfin une petite avancée
fédérale.
Toutefois, contrairement à ce qui a été répété en boucle par
nos dirigeants, cette dette mutualisée n'est pas un événement historique.
A-t-on déjà oublié que le Mécanisme européen de stabilité (MES) de 700
milliards d'euros, créé en 2012 pour venir en aide aux pays périphériques,
permet d'émettre une dette mutualisée ?
Par ailleurs, et c'est le plus important, Angela Merkel a
précisé dès le mois d'avril que les subventions du futur plan européen auraient
un caractère exceptionnel. Elles s'inscrivent en effet, a-t-elle précisé, dans
le cadre de l'article 122 mentionné ci-dessus. Elles sont indissociablement
liées à la pandémie. En d'autres termes, pour Angela Merkel, cette opération ne
doit pas constituer un précédent. En juin 2019, elle avait déjà fermé la porte
à tout budget de la zone euro et ce plan n'est pas l'amorce d'un budget de la
zone euro. C'est un plan de l'Union européenne. Le plan de l'Eurogroupe du
printemps dernier ressemble à cet égard à un ballon de baudruche : sur les 540
milliards, 240 milliards concernent un éventuel recours au MES, ce qui
n'intéresse personne, et pour le reste, les engagements des États ne
représentent que 50 milliards et encore sous forme de garanties.
Pour des raisons politiques, l'Union européenne a donc choisi
de mettre en place une grande cathédrale, comme elle sait le faire parfois(3), aux dépens de l'efficacité et d'une franche
solidarité.
Au cours du long et lourd processus qui s'annonce, elle va
devoir apporter de nombreuses précisions juridiques et financières. Pour le
moment, trois éléments chiffrés ont été avancés - des subventions à hauteur de
390 milliards, des prêts à hauteur de 360 milliards et un grand emprunt de 750
milliards pour financer le tout - mais le montage de l'opération reste très
obscur.
Une répartition des subventions largement
déconnectée de la crise sanitaire
La légalité des subventions ne fait pas de doute dans son
principe puisqu'elles ont pour origine « une catastrophe naturelle, un
événement exceptionnel échappant au contrôle des États »,
c'est-à-dire la pandémie. En revanche, les allocations de subventions s'éloignent
de la lettre et de l'esprit de l'article 122 du TFUE.
Seuls 30 % des montants alloués, ceux de l'année 2023, seront
en effet en lien avec la pandémie. Il aurait été pourtant simple de retenir dès
l'année 2021 deux critères simples reflétant la gravité de la situation pour
chaque État : le nombre de morts par million d'habitants et la chute du PIB.
Ces critères auraient naturellement été pondérés par la population.
Dans le système proposé, très complexe si l'on en croit les
équations utilisées par les experts, certains pays d'Europe centrale pourraient
recevoir des montants significatifs alors qu'ils sont peu affectés par la
pandémie. Quant à l'Allemagne, également peu affectée et plutôt prospère, elle
recevrait selon l'Institut Bruegel un montant du même ordre que la France.
Comprenne qui pourra…
Il ne faudrait pas que cette opération soit dans certains cas
un jeu à somme nulle ! La nature même des subventions aura plus à voir
avec l'écologie et le numérique qu'avec le secteur hospitalier et la relocalisation
de l'industrie pharmaceutique. Comme le dit très bien Olivier Berruyer(4), il s'agit en fait d'un « plan de
rééquilibrage macroéconomique de l'UE ».
La Commission met à profit l'aubaine du plan de relance pour
faire accepter ce qui lui a été refusé dans le cadre du budget ordinaire. Mais
elle s'éloigne de la lettre et de l'esprit de l'article 122.
Un emprunt sans base juridique
La question juridique la plus importante concerne le recours
à l'emprunt. Force est de constater qu'il n'existe aucune base juridique dans
les traités pour recourir à l'emprunt. Comment se fait-il qu'aucun dirigeant
européen n'ait soulevé cette question ? Parce que cela risquerait de
faire échouer le projet ? Parce qu'il y aurait deux lectures des traités,
l'une pour la Grèce, l'autre pour la Commission ? Parce que cela
contraindrait à une révision des traités ? Mystère !
Dans les traités, il n'existe nulle part la moindre allusion
à une compétence de la Commission en matière d'emprunt. Or, selon l'article 5
du Traité de l'Union européenne (TUE), « le principe d'attribution régit
la délimitation des compétences de l'Union (…). « Toute compétence non
attribuée à l'Union dans les traités appartient aux États membres ».
En d'autres termes, une compétence non attribuée n'existe pas.
Deux articles du TFUE, les articles 310 et 311, sont même très explicites sur
le fait que « le budget doit être équilibré en recettes et en dépenses ».
Détail amusant, la Commission elle-même a écrit en janvier
dernier dans son introduction au budget 2020 « qu'un recours à
l'emprunt pour couvrir un éventuel déficit budgétaire n'est pas compatible avec
le système des ressources propres et n'est donc pas autorisé »…
Des parlementaires peuvent-ils voter un texte qui viole les
traités ? Le Parlement européen n'est certes pas appelé à ratifier le
plan européen puisque, selon l'article 122, il est seulement « informé ».
Mais les parlements nationaux peuvent-ils fermer les yeux sur l'absence de base
juridique de l'opération proposée ? En 2012, le recours à l'emprunt du
MES avait exigé une révision des traités : l'article 136 du TFUE avait été
modifié et complété par la rédaction d'un traité prévoyant que le MES « est
autorisé à lever des fonds en émettant des instruments financiers »
(traité signé le 2 février 2012).
On est en droit de se demander si Emmanuel Macron et Angela
Merkel ne se sont pas mis d'accord avec Ursula von der Leyen
pour éluder le problème juridique que pose le recours à l'emprunt. Modifier les
traités risquerait d'ouvrir la voie à de futurs eurobonds… La
boîte de Pandore !
Profonds désaccords sur les ressources
nouvelles
Qui va payer ? Impossible de répondre à cette question
pourtant essentielle ! Un minimum de rigueur financière aurait voulu que
l'on mette comme condition au lancement de l'emprunt l'obtention d'un accord
préalable sur les ressources affectées à son remboursement. C'eût été le
meilleur moyen d'accélérer les négociations sur les ressources propres et de
s'assurer que ce ne sont pas les États, donc les contribuables, qui paieront.
L'emprunt ne sera en effet lancé qu'en 2021. On a préféré
inverser l'ordre normal des choses. Les États vont donner leur garantie en
acceptant d'augmenter fortement et à titre temporaire leurs contributions si
nécessaire.
Actuellement, les contributions des États représentent 0,6 %
du revenu national brut (RNB) des 27 pays et les ressources propres 0,3 %
([taxes aux frontières, TVA], soit au total 0,9 %. Ces ressources financent 152
milliards d'euros de dépenses, montant du budget annuel 2020.
Le plafond des ressources sur lesquelles s'engagent les États
est fixé à 1,2 %, laissant ce que l'on appelle une « marge de
manœuvre ». Dans l'accord du 11 juillet, la marge de manœuvre va être
« élargie », doux euphémisme. Le plafond des ressources va ainsi passer
de 1,2 % à 1,8 % du RNB, et même 2 % du fait du Brexit. Si l'on ne se met pas
rapidement d'accord sur de nouvelles ressources propres de l'UE, ce sont donc
les États qui paieront. Or, les désaccords à ce sujet sont nombreux depuis
plusieurs années.
Plusieurs pistes sont évoquées : taxe sur les emballages en
plastique non recyclé, taxe carbone aux frontières de l'UE, taxe carbone sur le
transport aérien et le transport maritime, taxe numérique, taxe sur les
transactions financières, taxe sur les profits des grandes entreprises… Cet
inventaire est impressionnant, mais est-il réaliste ?
La taxe carbone aux frontières, évoquée depuis plusieurs
années, est justifiée à un double titre : l'écologie et la lutte contre une
concurrence déloyale. Son instauration est prioritaire. Il est normal qu'elle
soit affectée au budget européen puisqu'elle s'applique aux frontières du
marché unique. Il en va de même pour les taxes sur l'aérien et le maritime. Ces
projets de taxation se heurtent cependant à la réticence de plusieurs pays qui
craignent des mesures de rétorsion des États-Unis et de la Chine.
La taxe numérique, dite taxe GAFA, est une taxe qui a
également vocation à financer le budget européen. Ces groupes délocalisent en
effet leurs profits vers les pays les plus accueillants sur le plan fiscal. Il
faut donc traiter ce problème à l'échelle de l'Europe. Mais ce projet risque là
aussi d'être bloqué par la peur d'une menace de représailles. De plus, le
nouveau président de l'Eurogroupe, de nationalité irlandaise, est farouchement
opposé à tout projet dans cette direction. Une taxation à taux très faible,
symbolique, n'aurait par ailleurs pas de sens.
Quant à la taxe sur les transactions financières, elle a été
abandonnée après d'innombrables réunions depuis dix ans, réunions au cours
desquelles les dirigeants européens ont affirmé leur volonté d'avancer tout en
donnant instruction à leurs collaborateurs de freiner des quatre fers dans le
secret des réunions.
Pour le moment, le plan de relance est donc loin d'être financé.
Seule la taxe sur le plastique non recyclé est en bonne voie. Elle pourrait
cependant être utilisée pour financer le budget pluriannuel si le Parlement
européen devait imposer une révision à la hausse de ce dernier compte tenu de
l'écart considérable entre le budget qui a été validé par le Conseil européen,
après plusieurs annulations de crédit, et le projet du Parlement.
Un risque de détournement des ressources
affectées aux États
Sans vouloir faire de procès d'intention, en cas d'échec des
négociations sur les nouvelles taxes, il faudra être extrêmement vigilant sur
une tentation que pourrait avoir la Commission : prélever une partie des
ressources des enchères du marché des quotas de carbone, aujourd'hui affectées
aux États dans le cadre de la transition énergétique, pour financer le plan de
relance.
Des déclarations ambiguës ont en effet été faites récemment
par plusieurs dirigeants européens qui évoquent une future réforme du marché
des quotas de carbone, sans préciser qu'il s'agit de la taxe carbone aux
frontières, ou de la taxation du transport maritime et aérien. Ce qui pourrait
laisser entendre qu'il s'agit du marché actuel… qui dégage des ressources pour
les États.
De plus, Olivier Berruyer a publié un document assez explosif
de la Commission, datant de 2018(5), document aujourd'hui effacé, mais qu'il a
conservé dans ses archives. La Commission envisageait d'appliquer « un
taux de 20 % aux recettes générées par les quotas d'émission à mettre aux
enchères » pour financer le budget pluriannuel. Un véritable
détournement des ressources nationales consacrées à la transition
énergétique !
Ce marché des quotas a dysfonctionné depuis sa création en
2005, au point que les experts considèrent que pendant dix ans il n'a été
d'aucune utilité dans la lutte contre les émissions de dioxyde de carbone. À la
suite d'une réforme de 2018 décidant de réduire l'offre de quotas pour faire
remonter les prix, ce marché a commencé, enfin, à trouver un meilleur
équilibre. Le prix de la tonne de dioxyde de carbone est ainsi passé de 3-6
euros à 25-30 euros actuellement.
Ce prix est encore loin du niveau qu'il faudrait atteindre
pour rendre la taxation vraiment efficace. Elle est loin de celle que l'on
applique par exemple aux ménages français [45 euros]. Mais, à 25 euros la
tonne, le produit des enchères va fortement augmenter. Ce sont plusieurs
dizaines de milliards d'euros qui vont être à la disposition des 27 États pour
faire face au changement climatique. Pour la France, cela va représenter
plusieurs milliards.
Renoncer à la mise au point d'une taxe carbone aux frontières
de l'UE en raison des désaccords et se reporter sur les ressources existantes
des États pour rembourser l'emprunt européen serait inacceptable.
La France perdante ?
Dans l'état actuel des négociations, on ne peut exclure que
la France soit une des grandes perdantes du plan de relance européen dans
l'hypothèse où les 27 États ne réussiraient pas à se mettre d'accord sur la
taxation du carbone aux frontières, sur la taxation du transport aérien et
maritime, sur la taxe numérique. La part de la France dans les contributions au
budget européen étant de 17 %, le risque financier porte sur 17 % des 390
milliards [66 milliards] auxquels il faut ajouter les intérêts de la dette.
De plus, l'accord du 21 juillet comprend une concession
majeure, totalement inattendue : le maintien, et même l'augmentation, des
rabais consentis à cinq États, dont l'Allemagne. Ces rabais devaient pourtant
disparaître avec la sortie de l'UE du Royaume-Uni. Le coût pour la France, qui
finance 30 % de ces rabais, devrait être d'une quinzaine de milliards dans le
cadre du prochain budget pluriannuel.
Il est difficile de savoir si le plan européen sera une aide
ou une pénalité pour la France puisque nous ne connaissons ni le montant de la
subvention à recevoir - une quarantaine de milliards nous dit Bruno Le Maire -
ni le montant des ressources propres qui viendra réduire notre part dans le
remboursement de l'emprunt, si toutefois ces ressources propres ne constituent
pas un détournement de ressources nationales.
La France est un des pays les plus touchés par la pandémie et
elle ne sait donc pas si elle retirera un bénéfice du plan européen… Cela en
dit long sur la rigueur financière dont font preuve des dirigeants européens
confrontés à leurs nombreux désaccords. Il eût été tellement plus simple et
plus efficace de mettre en place dans l'urgence des transferts d'État à
État ! Les convictions fédéralistes de notre président et les conceptions
ordo-libérales de Madame Merkel ont malheureusement pris le dessus.
Pour que nos concitoyens aiment l'Europe, il faudra cesser un
jour de répondre à trop d'intégration par plus d'intégration, à trop d'emprise
de la Commission par plus d'emprise de la Commission. Ce « more of the
same » avait été évoqué par David Cameron
en janvier 2013 lorsqu'il avait exprimé la crainte que tout ceci ne conduise un
jour au Brexit…
Corriger la trajectoire européenne
Des pistes nombreuses existent pourtant pour servir plus
efficacement l'idée européenne et répondre à l'attente de nos concitoyens :
développer les échanges culturels et les échanges de jeunes en Europe ;
organiser une meilleure solidarité face aux catastrophes naturelles de tous
ordres ; investir dans les industries de haute technologie ;
relocaliser les industries susceptibles de renforcer l'indépendance de
l'Europe ; réformer le marché du carbone pour lutter plus efficacement
contre la pollution provenant des grands centres industriels ; imposer la
préférence européenne pour les marchés publics, notamment les marchés
d'armement ; évoluer vers une conception du libre-échange intégrant les
contraintes écologiques [refus du Mercosur toujours en négociation à Bruxelles,
du CETA non ratifié, mais en application, du TAFTA toujours en
embuscade] ; supprimer les paradis fiscaux au sein de l'UE, certes
légaux, mais constituant une entrave au principe de la libre
concurrence ; analyser le droit de la concurrence en fonction du marché
mondial et non plus du marché national ou européen.
Face à la grave crise sanitaire, économique et sociale que
nous traversons, la grande « cathédrale » du plan de relance
européen est une perte de temps, une fuite en avant dans la dette et une
solidarité en trompe-l'œil. Il aurait été possible de faire plus simple, plus
juste, plus efficace. Ce n'est pas jouer les esprits chagrins que de le
constater. Les considérations politiques des dirigeants français et allemand
ont malheureusement pris une nouvelle fois le dessus sur l'attente des peuples.
Tout ça pour ça !
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